優化養殖用海 建設“藍色糧倉”

——自然資源部海域海島管理司、農業農村部漁業漁政管理局

有關負責人解讀優化養殖用海管理新政策

近期，自然資源部辦公廳、農業農村部辦公廳聯合出台了《關於優化養殖用海管理的通知》（以下簡稱《通知》），就優化養殖用海管理提出了一系列政策措施。爲便於社會各界准確理解和把握《通知》主要精神，自然資源部海域海島管理司和農業農村部漁業漁政管理局有關負責人進行了政策解讀。

問：《通知》的出台對於貫徹落實“向海洋要食物”決策部署、建設“藍色糧倉”有何重要意義？

答：黨的二十大報告提出要樹立大食物觀，構建多元化食物供給體系，加快發展方式綠色轉型，推進各類資源節約集約利用。2023年，習近平總書記在廣東考察時指出“保障糧食安全，要樹立大食物觀，既向陸地要食物，也向海洋要食物”。養殖用海是傳統的海域开發利用活動，也是我國用海面積最大的海域使用類型。據統計，我國現有海水養殖面積3111萬畝，養殖用海成爲18億畝耕地之外，向海洋要熱量、要蛋白、擴大食物供給的重要資源要素保障。《通知》全面貫徹落實黨中央精神，立足於嚴守資源安全底线、優化國土空間格局、促進綠色低碳發展、維護資源資產權益，提出了優化養殖用海管理的一系列政策措施，既關乎國計民生和糧食安全，保障海水養殖產品供給，也關乎沿海地區經濟發展和社會穩定，具有重要意義。

一是有力促進海洋資源節約集約利用。節約資源是我國的基本國策，自然資源節約集約利用是加快發展方式綠色轉型的重要內容。當前，我國近岸海域开發強度大，局部海域利用方式粗放、效率偏低。通過優化養殖用海管理，科學確定養殖用海規模與布局，鼓勵發展多層次綜合養殖，可以充分利用海水立體空間，進一步提升海域資源利用效率。

二是全面推動海洋漁業高質量發展。作爲世界最大的水產養殖國家，我國海水養殖依然以傳統養殖方式爲主，生態健康養殖有待提高。通過優化養殖用海管理，推行生態化養殖用海方式，能夠有效促進海水養殖提檔升級和高質量發展，穩定和擴大海水養殖產品供給，爲建設“藍色糧倉”奠定堅實基礎。

三是切實加強海洋生態環境保護。當前部分地區海水養殖的不規範發展對局部海洋環境造成一定影響，部分圍海養殖過度开發在一定程度上影響濱海溼地功能。通過優化養殖用海管理，嚴格控制新增圍海養殖規模，不得佔用自然岸线和生態保護紅线，明確圍海養殖區內必需配套設施的管控要求，妥善處理養殖廢棄物，有利於保護和改善海洋生態環境。

四是有效保障養殖生產者合法權益。養殖用海涉及面廣，關乎漁區廣大群衆的切身利益。通過優化養殖用海管理，依法核發海域不動產權登記證書和養殖證（“兩證”），對於維護海域資源所有者權益，保障各類養殖生產者合法權益，促進沿海地區社會穩定具有積極作用。

問：《通知》出台的主要政策考慮是什么？

答：近年來，自然資源和農業農村（漁業）部門深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，全面實施《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業法》等有關法律法規，編制國土空間規劃、養殖水域灘塗規劃，穩定海水健康養殖面積，依法核發“兩證”，有效保障了各類養殖用海者的合法權益。同時，隨着海水養殖業的發展，沿海地區不同程度存在養殖用海布局不合理、近岸養殖清退工作不規範等問題。

《通知》堅持以人民爲中心的發展思想，緊緊圍繞高質量發展這個首要任務，主要有四個方面的政策考慮：

一是堅持問題導向，分類管控新增。養殖用海方式多樣，經營主體多元，需要分類採取管控措施，明確管理要求。對於改變海域自然屬性的圍海養殖，要嚴格控制新增用海規模；對於經營性養殖用海，鼓勵以市場化的方式出讓；對於人工投礁式海洋牧場，要科學評估，合理確定用海方式和規模。

二是堅持依法依規，穩妥處置存量。我國大規模海水養殖始於上世紀八十年代，養殖用海歷史悠久，具體問題錯綜復雜，有些已不符合現有空間規劃或生態保護紅线管控要求，有些未依法辦理用海審批手續，要從維護社會穩定大局出發，因地制宜，穩妥處置。

三是堅持簡政便民，減輕漁民負擔。維護傳統漁民的基本權益是保障民生和社會穩定的重要基礎，因此有必要劃定一定範圍的漁民傳統養殖海域，進一步優化養殖用海申請審批程序，依法減免海域使用金，切實減輕傳統漁民負擔。

四是堅持生態優先，推進綠色養殖。與傳統養殖方式相比，生態健康養殖模式設施裝備更先進、養殖技術更領先、生產方式更高效、對海洋生態環境的影響較小。要積極鼓勵推廣生態健康養殖模式，推進養殖生態環保材料應用，提高養殖設施和裝備的現代化水平，促進水產養殖業綠色高質量發展。

基於以上政策考慮，《通知》從科學確定養殖用海規模與布局、分類管控新增養殖用海、穩妥處置現有養殖用海、全面規範養殖用海審批和出讓、積極推行生態化養殖用海和切實加強養殖用海監管等6個方面，提出優化養殖用海管理的政策措施。

問：在優化和保障海水養殖發展空間方面，《通知》提出哪些政策措施？

答：爲保障和優化海水養殖發展空間，《通知》重點提出三項具體措施。

一是科學確定養殖用海規模。各地自然資源（海洋）主管部門在編制海岸帶等國土空間專項規劃時，應根據國土空間總體規劃確定的規劃分區，結合養殖水域灘塗規劃，劃定增養殖區，科學確定養殖用海規模，穩定海水健康養殖面積。

二是積極支持深遠海養殖用海。拓展深水遠岸宜漁海域，優化養殖用海布局，積極支持深遠海養殖和海洋牧場用海，加快重力式網箱、桁架類網箱、養殖工船等深遠海養殖漁場建造應用。

三是明確嚴格禁止與適度控制養殖用海。增養殖區不得劃定在軍事禁區和管理區、港口、航道、錨地、海底電纜管道保護區等法律明確禁止佔用的海域。適度控制重要海灣和河口、濱海城市近岸海域的養殖用海規模。

問：“傳統漁民”在文件中多次被提及，在維護傳統漁民合法權益方面，《通知》明確了哪些具體舉措？

答：對於維護傳統漁民合法權益，《通知》主要明確了以下四項政策舉措。

一是因地制宜劃定漁民傳統養殖海域。各地應根據海域資源狀況、養殖用海現狀和漁民數量，劃定一定範圍的漁民傳統養殖海域，保障傳統漁民生計。漁民傳統養殖海域主要是指《中華人民共和國海域使用管理法》施行前，已經由農村集體經濟組織或者村委會經營管理的養殖用海。

二是優先保障當地傳統漁民用海。在漁民傳統養殖海域核發“兩證”時應當優先安排當地漁業生產者，使其合法權益受法律保護。將漁民傳統養殖海域的海域使用權確定給該村集體經濟組織或村民委員會的，要妥善處理國家海域所有權、村集體養殖用海海域使用權、漁民個人承包經營權利之間的關系。

三是切實減輕漁民負擔。要優化養殖用海申請審批程序，全面提高行政審批效率，依法減免海域使用金，切實減輕傳統漁民負擔。養殖用海區和漁民傳統養殖海域內的圍海養殖用海區域，可進行整體海域使用論證，單位和個人申請用海時可不再進行海域使用論證，切實減少漁民用海申請環節和成本。

四是圍海養殖區內允許建設必要設施。圍海養殖用海區內允許建設養殖生產必需的漁具存放場所及看護設施、漁獲採收及暫存平台、污水處理設施、寬度6米以下的生產便道、簡易養殖大棚、池塘護坡及海堤加固工程等配套設施；除此之外，不得新增其他配套設施，不得進行養殖池塘填埋、硬化。在新建擴建養殖生產必需的上述配套設施前，要向原審批機關同級自然資源（海洋）主管部門報備。

問：《通知》要求穩妥處置現有養殖用海，對現有養殖用海清退範圍和處置原則做了哪些規定？

答：爲維護海域管理秩序，保護海洋生態環境，對於現有養殖用海的兩類情形要有序清退。一是位於生態保護紅线內且不符合《自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局關於加強生態保護紅线管理的通知（試行）》（自然資發〔2022〕42號）文件管控政策的養殖用海；二是生態保護紅线外沒有合法合規不動產權利證書或權利證明、養殖證等且不符合國土空間總體規劃、海岸帶規劃以及養殖水域灘塗規劃等專項規劃的養殖用海。生態保護紅线內允許在不擴大現有水產養殖規模前提下开展符合管控政策的養殖活動。考慮到人工魚礁對改善海洋生態環境具有一定作用，並且已投放的人工魚礁回收難度大、成本高，清退會對海洋生態功能造成破壞，因此已投放人工魚礁的海洋牧場不在清退範圍內。

現有養殖用海處置應按照以下原則：一是依法依規。沿海各地要根據《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業法》及相關規定進行處置，養殖用海涉及違法用海的要依法查處，因清退給合法合規養殖生產者帶來的經濟損失要依法補償。二是尊重歷史。養殖用海是長期存在的傳統用海活動，涉及廣大漁民基本生計和切身利益，因此在處置工作中要充分考慮歷史因素，結合事實與政策，客觀公正處理有關問題，符合“兩證”辦理條件的應當盡快補辦。三是穩妥有序。沿海各地要堅持人民立場，增強大局意識，強化責任擔當，逐步推進處置工作，不得採取“運動式”“一刀切”措施。涉及社會穩定風險的，應开展社會穩定風險評估。

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