來源：澤平宏觀

2025年1月20日，特朗普將正式宣誓就職美國總統。目前，特朗普已啓動內閣成員和重要官員提名工作，新內閣的執政思路逐漸明朗，對華政策逐漸清晰。

特朗普重返白宮後，中美關系走向何方？中國如何應對？

1  美國內閣概覽

美國奉行“三權分立”制度，國會兩院、最高法院和總統分別享有立法權、司法權和行政權，憲法通過制衡制度來限制各分支的作用。最高法院有權宣布國會頒布的法律或總統採取的行動不符合憲法規定；而國會則可以彈劾總統、聯邦司法和法官。

總統可以向國會提出立法提議，並有權否決國會通過的法令、有權提名大法官人選；可以通過籤署行政令的方式，繞過國會自主行使對外締約權。總統行政辦公室和內閣輔助總統執政。

總統行政辦公室架構起始於1939年，羅斯福總統的第二個任期創立行政辦公室，由辦公廳和預算局組成。此後，通過總統行政命令等方式，設立經濟顧問委員會、國土安全委員會、美國貿易代表辦公室、國土安全辦公室等行政機構。目前，行政辦公室成員涵蓋幕僚、顧問，以及直接向總統負責人員和機關，辦公室由白宮辦公廳主任負責。一般來說，除內閣級別負責人外，總統行政辦公室成員不需要通過參議院審核。

總統內閣架構起始於1789年，更多作爲輔助總統施政的機構，一般由副總統和15位內閣部長作爲主要成員，包括副總統、國務卿、財政部長、國防部長、司法部長、內政部長、農業部長、商務部長、勞工部長、衛生與公共服務部長、住房與城市發展部長、交通部長、能源部長、教育部長、退伍軍人事務部長、國土安全部長等。

總統會根據需要提拔一些官員至閣員級別，包括白宮辦公廳主任、環境保護局局長、行政管理和預算局局長、國家情報總監、貿易代表、駐聯合國大使、經濟顧問委員會主席、小企業管理局局長等。特朗普在上一任期提名國家情報總監、中央情報局長入閣，取消經濟顧問委員會主席閣員資格；拜登在任期內提名科學和技術政策辦公室主任入閣，取消駐聯合國大使閣員資格。

2  特朗普及其內閣思想全景圖

11月6日，特朗普宣布贏得大選，並啓動“特朗普2.0”內閣成員和重要官員提名工作。截至11月23日，外交、國防、司法、內政等領域團隊雛形基本形成。

國家外交和安全領域，提名馬爾科·盧比奧任國務卿，提名邁克·沃爾茨任國家安全顧問，釋放對華強硬信號。提名皮特·赫格塞斯任國防部長，提名克裏斯蒂·諾姆任國土安全部部長，提名湯姆·霍曼任國家邊境事務負責人（“邊境沙皇”）；提名伊莉絲·史特芬尼克任美國駐聯合國大使，提名史蒂夫·威特科夫任中東特使；提名約翰·拉特克利夫任中央情報局局長，提名塔爾西·加巴德任國家情報總監。

內政領域，提名蘇西·威爾斯任白宮辦公廳主任（幕僚長），提名斯蒂芬·米勒任白宮辦公廳副主任；提名李·澤爾丁任環境保護局局長，提名埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米領導政府效率部，提名馬特·蓋茨任司法部部長。

特朗普已提名官員中，具有商業和媒體背景人選佔比高於往屆總統、內閣種族多元化程度低、白人男性佔比偏高，該特點在上一任期也有所體現。回顧裏根到特朗普（第一任期）等總統內閣初期提名，特朗普內閣團隊白人男性佔比最高，包容女性、但佔比較低，種族多元化程度低；此外，具有商人背景的官員佔比偏高，政府官員佔比較低。

上一任期內閣成員流動率高，特朗普曾因“意見不一致”等問題更換三名幕僚長、三名國土安全部長和兩任國防部長。本次提名，特朗普更重視和偏好與其“意識形態高度一致、或意識形態更極端化”的人選，提升未來四年貿易、移民、軍事等領域的執行力。在已提名人選中，國務卿盧比奧、中情局局長拉特克利夫、國防部長赫格塞斯和國家安全顧問沃爾茲主張對華強硬，或將加劇中美在貿易、金融、科技、軍事和地緣領域衝突。

具體來看，

1）國務卿候選人馬爾科·盧比奧，負責特朗普政府外交和國際事務。盧比奧偏“幹涉主義”和“鷹派”，外交經驗豐富、態度強硬。曾支持美國入侵伊拉克、制裁伊朗等，支持以色列。

近年來盧比奧對華全面鷹派，涵蓋金融、貿易、人權等領域，認爲中國崛起威脅美國地位。2021年發起關於禁止美國證券交易所上市威脅國家安全的中國企業的提案；幹涉人權，呼籲抵制進口新疆產品；批評美國政府允許中國加入WTO行爲；認爲中國外交行爲以及“一帶一路”倡議正在威脅美國霸權地位。11月，盧比奧在《經濟學人》發表文章稱，美國應結束俄烏战爭和中東战爭，將战略目標轉向中國。

2）國家安全顧問候選人邁克·沃爾茨，職務無需參議院確認，由總統直接任命。特朗普認爲沃爾茲是“用實力實現和平”的捍衛者。沃爾茲曾服役於美國陸軍，被派駐阿富汗、中東和非洲等地，軍事經驗豐富；曾擔任國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德和羅伯特·蓋茨的國防政策主管，作爲反恐顧問服務前副總統迪克·切尼。

沃爾茲與盧比奧都是共和黨內對華立場鷹派的代表，認爲中國是“生存威脅（existential threat）”。2020年作爲衆議院中國特別小組成員，發布長達140多頁的《中國工作組報告（CHINA TASK FORCE）》，涉及意識形態、供應鏈、國家安全、科技、經濟能源、競爭等事項，報告包括82項關鍵點和400項前瞻性建議。此外，提議禁止美國聯邦儲蓄計劃（TSP）投資於中國和俄羅斯等；支持與亞洲盟友建立良好關系以制約中國。

3）白宮辦公廳主任（幕僚長）候選人蘇西·威爾斯，深受特朗普信任，將是美國歷史上第一位被任命爲白宮辦公廳主任的女性，溝通和管理經驗相對豐富，但政治經驗不足。

蘇西·威爾斯長期服務於共和黨競選活動，Politico曾將其評爲“令人恐懼且鮮爲人知的政治人物”。1980年服務裏根競選活動，2010年幫助商人裏克·斯科特當選佛羅裏達州州長，結束民主黨控制；2016年參與特朗普競選活動，負責佛羅裏達州運營；2018年特朗普委派其幫助羅恩·桑德蒂斯競選佛羅裏達州州長。2021年擔任特朗普“拯救美國”行動CEO，2022年擔任特朗普競選經理。11月7日，特朗普提名蘇西·威爾斯爲白宮辦公廳主任，負責總統行政辦公廳事務。

4）商務部部長候選人霍華德·盧特尼克，商人背景，是Cantor Fitzgerald和BGC集團的董事長兼首席執行官。在2020和2024年大選中爲特朗普舉辦多場籌款活動。政治主張看，支持特朗普廣泛徵收關稅和高關稅政策，鼓勵加密貨幣以及制造業回流。盧特尼克兼顧負責美國貿易代表辦公室，執行“關稅和貿易議程”，保障特朗普“普徵關稅”、“打擊不公平貿易”、“制造業回流”等承諾順利推進。特朗普未來在經貿談判、關稅貿易、促進出口、不公平競爭將出現更系統的管制。

5）美國貿易代表候選人賈米森·格裏爾，法律背景，曾在King&Spalding律師事務所負責國內企業貿易救濟問題、進出口合規及投資安全事務。2017 - 2021 年期間擔任貿易代表萊特希澤副手，負責對華關稅制定與談判。特朗普認爲，格裏爾能夠控制美國巨額貿易逆差，捍衛制造業、農業和服務業。

6）財政部長候選人斯科特·貝森特，商人背景，是全球宏觀投資公司 Key Square Group創始人。2016年爲特朗普總統競選活動捐贈100萬美元；2024年爲特朗普舉辦多場籌款活動，爲勝選做出重要貢獻。貝森特建議將安倍晉三“三支箭”計劃納入特朗普經濟政策藍圖中，呼籲實施放松管制、增加能源生產、降低赤字至3%，刺激美國GDP到達3%等。值得注意的是，貝森特主張與特朗普的“弱美元促進出口”策略並不一致，特朗普或在貿易領域削弱財政部長權利。

7）國防部長候選人彼得·赫格塞斯，“軍人+媒體人”背景，負責國家安全和軍事战略事務，監督軍事和國防情況；擁有軍隊和媒體背景，偏保守派，關注退伍軍人福利待遇。在福克斯新聞中影響力較高，是《福克斯與朋友周末》聯合主持人、退役軍人，曾參與伊拉克战爭和阿富汗战爭。曾在福克斯電視台兩次採訪特朗普，並成爲特朗普最大的捍衛者之一。

8）中央情報局局長候選人約翰·拉特克利夫，負責美國情報機構工作；曾擔任特朗普政府的國家情報總監，對華態度強硬。拉特克利夫曾在《華爾街日報》專欄中強調中國是“對美國的最大威脅，也是自二战以來對全世界民主和自由的最大威脅”。

9）國家邊境事務負責人湯姆·霍曼，在特朗普第一任期內擔任移民和海關執法局代理局長。

10）國土安全部候選人克裏斯蒂·諾姆，負責國家安全、應急管理和移民政策，支持特朗普移民政策。

11）特朗普新設政府效率部，由埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米共同領導。該部門旨在削減聯邦政府开支、重組機構、提高政府效能。但總統“不能單方面重組政府機構”，需要“向國會申請重組權”，重組和裁撤問題或將面臨兩黨共同反對，推進較難。

埃隆·馬斯克 ，商人背景，爲SpaceX創始人、特斯拉公司CEO、X（前身爲Twitter）擁有者、OpenAI聯合創始人。商業板塊涉及商業航天、新能源車、社交平台、人工智能、基建、銀行等領域，對華相對友好。央視新聞報道顯示，馬斯克商業板塊嚴重依賴聯邦政府的合同和規則。而拜登政府過去四年對其相當冷淡。2024年初馬斯克宣布支持特朗普競選活動，並成爲第二大個人捐助者，捐助資金超1.1億美元，在七大搖擺州宣傳中發揮重要作用。爲此，特朗普對電動車態度從反對轉爲支持。從政治立場看，馬斯克主張精簡聯邦政府機構，裁減聯邦工作人員，認爲可以節約“政府預算2萬億美元”。

維韋克·拉馬斯瓦米，印度裔商人背景，涉及生物技術和金融領域，是副總統萬斯的好友。從政治立場看，拉馬斯瓦米反對平權運動、LGBT，曾在競選中承諾解僱75%的聯邦工作人員，廢除教育部、聯邦調查局等五個機構。

12）白宮辦公廳副主任候選人斯蒂芬·米勒。曾擔任政策高級顧問，擁有極右、反移民的政治立場。曾是“穆斯林”禁令的主要負責人，是修建隔離牆、家庭分離政策的主要制定者之一。

3  特朗普2.0政府：美國優先，對華遏制

共和黨在外交上奉行“孤立主義”“美國優先”，上一任期內特朗普改變奧巴馬時期的外交政策，四面开战、得罪盟友。

特朗普對中國大打貿易战、極限施壓。中美貿易摩擦不斷升級，美國從科技、外交、地緣政治、國際輿論、金融等方面與中國全面开战。

通過貿易战收取關稅利益並讓制造業回流，开啓301調查，加徵多輪關稅，籤署《美加墨自貿協定》設置“毒丸條款”針對中國。

利用科技战遏制中國創新活力，打壓華爲、大疆等高科技企業；提出淨網計劃，要求在運營商、應用商店、應用程序、雲服務和海底電纜領域切斷和中國的聯系；籤署行政命令，禁止美國與TikTok、WeChat及其母公司字節跳動、騰訊的任何交易；給予中國科技公司員工籤限制。

利用地緣战搞亂中國及周邊和平穩定的發展環境，通過《香港自治法》，插手中國台灣事務挑战主權及領土完整；制裁對華相對友好的國家。

在國際組織與規則領域，美國不承認中國市場經濟和發展中國家地位等，單方面施壓WTO修改國際規則。

在國際輿論領域，把控西方傳統媒體、新興社交媒體輿論，聯合盟友共同詆毀中國國際形象，抹黑中國“一帶一路”倡議。

第二任期，特朗普對內目標仍是“制造業回流”，促進就業，對外政策將繼續延續“美國優先”。在掌握參議兩院多數席位的優勢下，特朗普能夠更順利執行大規模普徵關稅政策、以及推行相關法案。

具體來看，

1）對華層面，加徵關稅，战略脫鉤。貿易領域，普徵60%基本關稅，取消中國最惠國貿易地位，逐步淘汰所有中國進口的必需品，特別是生物醫藥產品；通過強有力措施確保中國不能通過第三國繞過限制對美出口。投資領域，禁止美國公司在中國投資，禁止中國收購美國公司和投資基礎設施項目，禁止中國在美投資新能源車。人才領域，限制科技領域人才的工作籤證發放、人才交流的情況，調查高校研究資金來源等。地緣政治領域，幹預主權，加強亞洲盟友（日本、韓國、澳大利亞等）關系，制約中國發展。最根本也是最本質的是遏制中國崛起、維護美國霸權。

2）國際貿易層面，特朗普基於“美國優先”，以普徵10%-20%關稅方式，迫使貿易夥伴降低美國產品關稅，加快制造業復蘇和回流，促進美國就業。包括反對跨太平洋夥伴關系協定（TPP）；無差別提高關稅，對所有國家开徵“基本關稅”；對實施“不公平”貿易行爲的國家進一步提高關稅；實施《特朗普互惠貿易法》，保證美國產品獲得各國最低關稅水平。

3）國際關系和國家安全層面，特朗普堅持重塑軍事力量，由盟友承擔軍事費用；反對战爭，軍事战略目標轉向亞太地區，修復與朝鮮關系，維護亞太盟友關系，對日、韓、澳大利亞等盟友態度好於歐洲盟友。

4）內政層面，減稅降費，承諾逐步廢除損害就業的監管規定；支持增加本土能源生產、廢除拜登的稅收政策、降低企業稅率等方式降低通脹。發展傳統能源，退出《巴黎氣候協定》；擴大能源基礎設施建設。打擊非法移民，實施更嚴厲的移民政策，取消非法移民福利。

4  對華遏制是美國兩黨共識，貿易战預期升溫，中國如何應對？

1979年中美建交至今，中美關系可劃分爲三個階段：1）合作共贏（1979-2000）：其後爲促進中國走向西方模式、自由經濟、獲得中國市場，美方拉攏中國，支持中國加入WTO。兩黨對華整體友好，對華接觸是共識。

2）競爭合作（2000-2008）：中美有競爭也有合作，2000年共和黨政綱提出“中國是美國的战略競爭對手，而非战略合作夥伴”，但911事件後美國需要與中國合作對抗恐怖主義等，美國對中國實施“接觸”與“遏制”战略。兩黨在此階段對華定位出現分歧，共和黨對華態度轉爲強硬與拉攏交織，民主黨主張繼續與中國接觸，認爲中美關系惡化會損害美國國家安全利益，但也關注中國的人權問題。

3）战略遏制（2008-今）：美國受金融危機重創、貧富差距拉大，反全球化擡頭，同時中國超越日本成爲世界第二大經濟體、提出“一帶一路”倡議、南海衝突加劇。美國重返亞太，實施“亞太再平衡”，對華全面遏制。兩黨對華重新走向共識，即遏制中國。美方認爲中國是經濟上的國家資本主義，貿易上的重商主義，國際關系上的新擴張主義。

美國兩黨已達成對華強硬共識，與誰當選美國總統無關。特朗普政府在2017年底發布的《國防战略報告》已將我國定義爲“战略性競爭對手”，其2020年發布的《美國對中華人民共和國的战略方針》進一步明確中美關系的性質是大國競爭和對華遏制战略思想，未來將延續既有態度，不斷出台新的對華遏制舉措。2020年5月20日，白宮發布《美國對中華人民共和國战略方針》，明確中美關系的性質是大國競爭。7月21日公布的民主黨綱領強調，“民主黨將會對中國以及任何試圖削弱美國制造業的國家採取積極行動，我們將抵制中國竊取美國知識產權以及要求中國停止對美國企業的網絡間諜行爲。”“民主黨將與盟國一道，發動世界上超過一半的經濟體對抗中國，並盡可能從最強有力的位置進行談判。”“民主黨人對中國的態度將以美國的國家利益和盟國的利益爲指導，並利用美國社會开放、經濟活力以及同盟力量來塑造反映我們價值觀的國際准則。”“我們相信，歐洲是我們與中國競爭的天然夥伴。”

在2018年中美貿易摩擦爆發初期，我們提出三大判斷：“中美貿易摩擦具有長期性和日益嚴峻性”，“這是打着貿易保護主義旗號的遏制”，“我方最好的應對是以更大決心更大勇氣推動新一輪改革开放，堅定不移。對此，我們要保持清醒冷靜和战略定力”。

面對來自美國的战略遏制，中國最好的應對就是做好自己，以更大決心和更大力度推動改革开放，全力拼經濟。大國宏觀政策以我爲主，爲國內經濟和就業服務，只要股市繁榮，房地產止跌回穩，經濟復蘇，就業改善，民衆收入增長，企業家積極投資，一片欣欣向榮，全球資金將會源源不斷流入中國，支持中國經濟發展。假以時日，結果自見分曉。

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